Отмена ограничений на строительство новых объектов в Хабаровском крае вызвала протест профильных чиновников. «Дальневосточное обозрение» разбирается, как ряд известнейших достопримечательностей Хабаровска был построен в обход закона и почему с некоторых документов решили стряхнуть пыль спустя десятилетия.
Перед законом все должны быть равны, но в зависимости от того, кто читает этот закон, некоторые могут оказаться равнее остальных. Это суждение в полной мере относится и к подзаконным актам, принятым территориальными органами. Тем не менее, в отличие от федеральных, о существовании некоторых региональных норм многие могут просто не знать. С одной стороны, забвение облегчает жизнь субъектам права, но может случиться так, что документ, на который десятилетиями никто не обращал внимания, станет основным орудием правосудия, попади он в «нужные» руки. В Хабаровске такой нормативный акт до недавнего времени тоже был – это постановление главы администрации Хабаровского края № 490 «Об утверждении Проекта зон охраны памятников истории и культуры центральной части г. Хабаровска».
Что дозволено Юпитеру…
Чтобы построить какой-либо объект на территории Хабаровска потенциальному застройщику нужно пройти множество проверок и получить с десяток одобрительных документов, а то и больше. Среди нормативных актов, регулирующих застройку, один заслуживает особого внимания. Он действует уже больше 20 лет, но на протяжении почти всего этого временного отрезка о его существовании, судя по всему, либо не знали, либо предпочитали забывать – это постановление главы администрации Хабаровского края № 490. Документ устанавливает границы памятников истории и культуры в центральной части Хабаровска, а также границы и режимы зон их охраны. В частности, определены ограничения на застройку в непосредственной близости к объектам культурного наследия (ОКН).
Проект зон охраны сопровождается чертежом, в котором помимо непосредственно памятников и зон охраны также обозначены несколько иных разновидностей территорий, аналогов которых сегодня не найти в федеральных законах, но тем не менее накладывающих серьезные ограничения на их использование, в том числе под строительство. На первый взгляд может показаться, что строить там категорически запрещено, однако если сопоставить проект охранных зон 1998 года и современную карту Хабаровска, окажется, что для правительства времен Ишаева и Шпорта эти ограничения будто были не такими уж и строгими.
Например, в 2003 году, казалось бы, в то время постановление № 490 года было как никогда актуальным, прямо на элементах ценного озеленения и благоустройства появился спортивный комплекс «Платинум арена», а через десять с небольшим лет, в 2014, в нескольких метрах от него, но все в той же зоне вырастут две свечки ЖК «RicheVille».
Мало того, что эти объекты заняли внушительное пространство на особой зоне, так еще, судя по плану, загородили собой «видовые точки панорамного восприятия ландшафта».
Только вот конкретного определения этого понятия на страницах пояснительной записки нам найти так и не удалось. Впрочем, не столько важно определение, сколько факт того, что охрана видовых точек, согласно постановлению, подразумевает «запрещение строительства в бассейне видимости сооружений, закрывающих или мешающих обзору городских панорам».
Что такое городские панорамы и с какого момента сооружения начинают мешать их обзору – это вообще тема для отдельного разговора… Но, допустим, появление «Платинум арены» более-менее можно обосновать небольшой высотой, но две 20-этажных высотки… их возведение оправдать уже сложнее. И все же они здесь, и вопросов к ним ни у кого почему-то не возникает.
С 2014 на улице Кавказской, в нескольких шагах от набережной начинают вводить в эксплуатацию высотные дома разной этажности от другого застройщика. Они также расположены в зоне ценного озеленения и благоустройства. Заметим, что в соответствии с ПЗО этот участок располагается в границах территории, предлагаемой для устройства зеленых насаждений общего пользования и в створе видовых точек. В 2014 году в той же местности разрешение на строительство ЖК получает известное в крае ООО «Диалог». Судьба последнего хорошо известна – на долгие годы за этим комплексом, как за другими проектами «Диалога», закрепился статус долгостроя, хотя дом на улице Тургенева обещали вот-вот достроить.
К объектам, которым повезло не оказаться приостановленными на основании ограничений, изложенных в постановлении об охране памятников, также стоит отнести гостиницу «Sopka» 2016 года постройки и жилой комплекс «Крылья» на ул. Калинина, 8, построенный в 2014 году.
Отдельно хотим обратить внимание на Спасо-Преображенский кафедральный собор. Этот проект, учитывая его расположение и высоту, также имел все шансы не дойти до этапа возведения, но печальная участь обошла его стороной – в 2004 году собор был успешно сдан, а позже, в 2005 году по предложению Патриарха Московского и всея Руси Алексия II рядом воздвигнут здание Хабаровской духовной семинарии. Оба эти сооружения, подчеркнем, находятся в границах зоны ценного озеленения и благоустройства в створе видовой точки.
… не дозволено быку
Из сказанного выше можно предположить, что если к постановлению № 490 не обращались даже в годы его актуальности, то в начале 2020-х про него окончательно забудут, и будет оно вечно лежать на полках в кабинетах профильного ведомства, но нет – нашелся человек, стряхнувший пыль со страниц старого плана, после чего пошла волна отказов на строительство объектов как жилой, так и нежилой застройки.
Одним из таких, к примеру, стал нереализованный проект жилого комплекса «Грани» у подножия Спасо-Преображенского кафедрального собора. Идея построить многоэтажку на берегу Амура принадлежала ООО «УИП». Сначала компании пришлось войти в жесткое противостояние с местной епархией, которой потенциальное соседство с высоткой очень не нравилось, затем столкнуться с твердой позицией регулирующего органа, который положил конец так и не начавшейся стройке.
Как рассказал директор ООО «УИП» Константин Юрченко, департамент архитектуры мотивировал отказ в выдаче разрешения на строительство именно доводами управления государственной охраны объектов культурного наследия. Заключались они в том, что предлагаемый объект, исходя из проекта зон охраны памятников культуры, нарушит целостность природного ландшафта Хабаровска. Отметим, что, как и собор, ЖК «Грани» входил в зону ценного озеленения и благоустройства в створе видовой точки.
— В тот момент, когда мы получали градостроительный план на земельный участок, никаких запретов на строительство там не было. Уже потом наши руководители, оправдывая какими-то эфемерными понятиями, обернутыми в сложные формулировки, которых к тому же не найти ни в одном правовом акте, запретили нам возводить этот объект, — комментирует Константин Юрченко.
Выдвигается предположение, что люди, занимавшие в то время руководящие посты в Управлении госохраны объектов культурного наследия, во избежание дальнейшей эскалации конфликта между застройщиком и епархией, решили поддержать последних и выдержка их постановления 98-го года стала одним из наиболее веских доводов в их пользу.
Под карательное воздействие постановления попал и земельный участок площадью 5 496 кв. метров с кадастровым номером 27:23:0030327:703, расположенный за пределами улицы Кавказской, 35. Ранее он был предоставлен ООО «Гефест» по договору аренды от 2015 года, однако в связи с неисполнением им обязательств в части внесения арендных платежей договор был расторгнут в судебном порядке. С предложением вовлечь в хозяйственный оборот пустующий участок, вошедший в краевую собственность, выступил замминистра имущественных отношений Ринат Мазитов. В ответ ему пришло трехстраничное письмо за подписью заместителя профильного управления с перечислением всех обременений, наложенных на данный клочок земли проектом зон охраны. Заметим, что в письме не был дан четкий положительный или отрицательный ответ, однако в нем было указано, что располагается участок в секторах двух видовых точек панорамного восприятия ландшафта и городской среды, что предполагает охрану видовых точек панорамного восприятия ландшафта и городской среды с запрещением строительства в бассейне видимости сооружений, закрывающих или мешающих обзору городских панорам.
Такие же размытые формулировки были употреблены при составлении обоснования на отказ в выдаче разрешения на строительство таким организациям, как ООО «Дальневосточная проектировочная компания» и ООО «СЗ «Дальвостокстрой».
Что нам стоит дом построить
Стоит оговорить, из чего в целом состоит процедура получения разрешения на строительство в центре Хабаровска. Первое, что должен сделать потенциальный застройщик или инвестор – это обратиться в администрацию за соответствующим разрешением. В зависимости от того, на каком земельном участке планируется строительство, профильное структурное подразделение выдает список необходимых к предоставлению документов. Интересант получает соответствующую выписку из градостроительного плана, в котором указаны различные детали: от вида разрешенного использования участка до наложенных на него ограничений.
Всего по текущему земельному законодательству существует 28 видов так называемых зон с особыми условиями использования территории (ЗОУИТ), в которых действует специальный правовой режим. Среди прочих в их число входят защитные зоны ОКН и зоны охраны ОКН. Согласно ФЗ № 73 «Об объектах культурного наследия», на территории памятника или ансамбля запрещаются строительство объектов капитального строительства и увеличение объемно-пространственных характеристик.
В Хабаровске большая часть объектов культурного наследия сконцентрирована именно в центре. Если размещение объекта предусматривается в центральной части города, границы которой очерчены в том числе в упомянутом выше постановлении и рассматриваемый участок попадает под его действие, то дополнительно может потребоваться консультация специалистов краевого управления государственной охраны объектов культурного наследия.
Подробно о ПЗО №490
Разработка документа началась еще в начале девяностых и завершилась только к 1998 году. Основное его предписание – обеспечение охраны памятников истории в соответствии со статьей 34 Закона РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры». Уже можно сделать определенные выводы о его актуальности. И в таком виде без каких-либо изменений он просуществовал до августа прошлого года.
До недавнего времени именно этот подзаконный акт был основным документом, на который должны были опираться эксперты при застройке исторического центра Хабаровска, как его принято называть в обществе, хотя конкретного определения как такового этому понятию нет ни в одном нормативном источнике.
В постановлении от 1998 года были обозначены три вида зон охраны, которые были указаны как в законодательстве того времени, так и в действующем ФЗ-73 – это 1) охранная зона, 2) зона регулирования застройки, 3) зона охраняемого природного ландшафта. Строительство на их территории строго ограничено.
Вместе с тем проект предполагал наличие зон с менее конкретизированными стандартами, формулировки которых при желании можно было подвергнуть широкой трактовке: 1) охраняемый городской ландшафт, 2) охраняемая планировочная структура, 3) исторически ценное озеленение и благоустройство (парки, сады), 4) элементы ценного озеленения и благоустройства, 5) видовые точки панорамного восприятия ландшафта и городской среды, 6) территории, предлагаемые для устройства зеленых насаждений общего пользования.
— С 1998 года в Хабаровске появились четкие границы центральной части города, в пределах которых утверждены также границы охраняемых охранных зон, на территории которых практически нельзя вести какую-либо деятельность. Постановлением № 490 помимо этих зон были очерчены еще шесть, описание которых, равно как и ограничения, распространяющиеся в их пределах, не были прописаны ни в действующих на тот момент законах, ни в актуальных. Таким образом, прямых запретов на строительство в этих зонах – не было, — поясняет начальник Управления государственной охраны объектов культурного наследия правительства Хабаровского края Антон Косенко.
То есть императивного запрета как такового нет. Однако есть множество ограничений, формулировки и правоприменение которых остаются неопределенными. Сам ПЗО порядок их определения и применения не устанавливает. Кроме того, эти зоны в соответствии с действующим законодательством не относятся в установленным статьей 34 ФЗ-73 видам зон охраны ОКН. Не установлены действующим законодательством и принципы определения границ таких зон и их правовых режимов.
Также собеседник уточнил, что в свое время «охраняемый городской ландшафт», как и некоторые другие указанные зоны, в 2021 году был внесен в ЕГРН в качестве отдельного самостоятельного ЗОУИТа, как один из видов зон охраны ОКН, хотя такого вида в соответствии со ст. 34 ФЗ-73 — нет, как и не было в старом законе, несмотря на то, что в проекте зон охраны памятников, она относилась к «ландшафту и архитектурно-планировочной структуре», а не к «зонам охраны».
К ЗОУИТ были отнесены и зоны «исторически ценного озеленения и благоустройства», и «элементы ценного озеленения и благоустройства». Как поясняет Антон Косенко, если руководствоваться действующим ФЗ-73, земельным кодексом и законом о ЕГРН, совершение подобных действий не имело под собой каких-либо оснований.
— По закону, все сведения о данных ЗОУИТах и их ограничениях вносятся и регистрируются в ЕГРН. При этом согласно ст. 34 ФЗ-73 «Об объектах культурного наследия» видов зон охраны ОКН существует всего три. С 1998 по 2021 год сведений о зонах охраны, установленных все тем же ПЗО № 490, в ЕГРН вообще не было, и они никогда не вносились. В 2021 г. была организована работа по «оцифровке» границ зон охраны ПЗО №490, хотя такая работа должна проводиться при разработке нового проекта зон охраны, то есть в процессе разработки самого ПЗО, а не по старому ПЗО, утвержденному более 25 лет назад. Этот проект фактически содержал кроме предусмотренных трех видов зон охраны границы и режимы, ограничения и запреты еще на пять самостоятельных отдельных зон со своими границами. То есть фактически в ЕГРН в качестве самостоятельных отдельных ЗОУИТов были внесены зоны, которые не предусмотрены законодательством, что повлекло установление необоснованных ограничений и обременений прав и законных интересов неопределенного круга лиц, — уточняет руководитель управления.
Две стороны одной медали
Не так давно, а именно в середине 2023 года, в правительстве края на повестку был вынесен вопрос о приведении постановления № 490 в соответствие с действующим земельным и градостроительным законодательством. Результатом стало постановление № 350 «О внесении изменений в постановление главы администрации Хабаровского края от 29.12.1998 года». После актуализации в Проекте зон охраны объектов культурного наследия центральной части Хабаровска прекратили свое действие (существование) следующие зоны и их границы: охраняемый городской ландшафт, охраняемая планировочная структура, исторически ценное озеленение и благоустройство (парки, сады), элементы ценного озеленения и благоустройства, видовые точки панорамного восприятия ландшафта и городской среды, территории, предлагаемые для устройства зеленых насаждений общего пользования. С одной стороны – появляется больший маневр для администрации города в части реализации новых инвестпроектов, с другой — исчезает барьер, преграждающий путь к реализации потенциально интересных и полезных объектов социальной инфраструктуры, сама обоснованность которого вызывает вопросы.
Однако беда пришла откуда не ждали — под конец 2023 года региональное отделение министерства культуры, формально представляющее федеральное на территории региона, инициировало судебное разбирательство. Как уточняет действующий руководитель управления, ключевой претензией Минкульта стало то, что краевое правительство не согласовало с ним проект изменений, хотя, как утверждает само ведомство, процедура того и не требует. При этом даже забавно, что к изменениям, принятым постановлением краевого правительства, федеральное ведомство претензий как таковых не предъявляет. Однако, несмотря на в первую очередь «процедурные» вопросы, в ходе судебного разбирательства внезапно встал вопрос, что, мол, если отменяете зоны, расположенные за границами зон охраны ОКН, будьте добры разработать новый ПЗО. И вот этот момент достаточно интересен сам по себе. Если сама зона не изменяется, уходит лишь ее внешняя граница, и без того обозначенная на достаточно птичьих правах, то к чему новый проект?
В этом отношении примечательно, что на сегодняшний день разработкой проектов зон охраны объектов культурного наследия на территории Дальнего Востока может заниматься ограниченное число организаций, имеющих соответствующую аккредитацию от Минкульта РФ, грудью вставшего на защиту зон, которые, согласно ФЗ-73, не отнесены к зонам охраны. Заметим также, что в отдельных случаях проекты и сопутствующие материалы должны также согласовываться с федеральным ведомством. При этом, стоимость разработки нового проекта варьируется в зависимости от прайса исполнителя и количества объектов культурного наследия. По предварительным оценкам экспертов, проект на основе ПЗО № 490 может обойтись краевому бюджету в сумму от 50 до 80 млн рублей. К примеру, в далеком уже 2021 году был организован сбор коммерческих предложений, в том числе озвучены предложения в размере 72 млн и 78 млн рублей, что с учетом изменившийся ситуации на рынке дает представление о порядке цифр. В общем, работа достаточно лакомая для любого исполнителя и, предположим, многие с радостью за нее бы взялись, дай только возможность.
Стоит отметить, что в ходе погружения в пучины документов, связанных с зонами охраны ОКН, не один и не два человека отмечали, что инициатором подачи иска против Управления госохраны памятников мог стать один из его бывших сотрудников – заместитель начальника Аркадий Шиповалов, который, со слов собеседников, пожелавших остаться неназванными, фактически единолично руководил многими процессами ведомства вплоть до марта 2022 года, то есть до момента назначения нового начальника. Якобы именно ему с 2016 по 2023 год попадали на рассмотрение проекты капитального строительства. Однако в середине прошлого года Шиповалов уволен с должности и покинул управление. Правда, без работы он долго не сидел, спустя несколько дней его фамилия появилась на сайте управления Минкульта РФ по Сибирскому и Дальневосточному федеральным округам. Там он возглавляет отдел государственного контроля и надзора. Совпадение ли, что как раз от этого структурного подразделения и поступил сигнал в Москву? Ответ, пожалуй, оставим на усмотрение читателя.
Фото сайтов правительства Хабаровского края (18+), ДОМ.РФ (18+), Циан, kraspan.ru (18+), форум skyscrapercity.com (18+)
